la politique économique : fondements, fonctions et objectifs

cet article a pour objet de mettre en exergue les fonctions qu’exerce la politique économique ainsi que les objectifs de cette dernière.

Fondements et fonctions de la politique économique

Les degrés de l’intervention de l’État

Le libéralisme

Le libéralisme prône la liberté de l’individu et préconise une autorégulation de l’économie par le marché. Il consiste à limiter, chaque fois que cela est possible, l’intervention de l’État dans l’économie à ses fonctions régaliennes (défense nationale, justice, police).

Il repose sur l’idée qu’il existe un ordre naturel en économie qu’il conviendrait de ne pas troubler, les remèdes s’avérant pires que le mal. Mais il n’exclut pas l’intervention de l’État pour les cas de défaillance du marché (externalités, biens publics et monopoles naturels).

L’interventionnisme

L’interventionnisme désigne la politique d’intervention des pouvoirs publics dans l’activité économique.

À l’inverse du libéralisme, l’interventionnisme suppose que les marchés livrés à eux-mêmes conduisent à des résultats qui nuisent au bien-être de la plupart des agents : le libéralisme engendre du sous emploi et des inégalités jugées injustes.

Dans la réalité, les décideurs politiques combinent, à des degrés divers, actions libérales et interventionnistes. Ils jugent, de manière pragmatique, interventionnisme et libéralisme en fonction des cas, en procédant à une analyse des coûts et avantages des deux types d’action.

Les fonctions de la politique économique

On considère en général que les missions de l’État, celles qui correspondent à son intérêt, sont, dans le cadre d’une économie concurrentielle où l’État n’est pas directement producteur, celles qui ont été identifiées par l’économiste Richard Musgrave. Ce dernier a exposé son schéma sur le rôle de l’Etat dans plusieurs ouvrages mais celui qui a assuré sa notoriété est son livre The Theory of Public Finance paru en 1959.

Les fonctions économiques de l’État décrites par Musgrave sont au nombre de trois.

Fonction d’allocation des ressources

Entrent dans cette catégorie les interventions publiques qui visent à affecter la quantité ou la qualité des facteurs de production disponibles dans l’économie ou à modifier leur allocation sectorielle ou régionale et, d’une manière générale, les politiques visant à fournir les biens publics : investissement en recherche et développement, éducation, protection de l’environnement, etc..

L’Etat doit intervenir sur l’allocation des ressources pour atteindre des objectifs jugés économiquement ou socialement plus satisfaisants que ceux qui résultent du marché. Pour bien nous faire comprendre, prenons un cas précis et illustratif. Prenons l’usage que peut faire l’Etat de la fiscalité pour encadrer certaines consommations.

Ainsi, en augmentant le prix du tabac, il incite normalement la population à limiter l’usage de ce produit nocif. Certes, il doit agir avec habileté et mesure de façon à ne pas favoriser l’apparition d’une importante contrebande et de la criminalité afférente. Mais par les impôts indirects dont il frappe le tabac l’État en réduit automatiquement la consommation.

De même, la fiscalité sur le pétrole doit se donner comme objectif non seulement de fournir à l’État des ressources simples à collecter, mais là encore d’inciter à une moindre consommation de ce produit non renouvelable.

Entre dans le cadre de cette fonction ce que les économistes appellent la gestion des externalités. Il y a externalité quand une activité modifie la situation économique d’ensemble sans que le gestionnaire de cette activité n’en subisse les conséquences. Externalité typique, la pollution.

Une entreprise qui pollue modifie le bien-être général sans que ses comptes en soient directement affectés. L’Etat peut alors intervenir pour modifier son attitude et la conduire à limiter son impact sur l’environnement : il y a là tout le débat sur la fiscalité écologique et sur les conditions dans lesquelles les autorités publiques – en l’occurrence l’ONU – allouent des droits à émettre du gaz carbonique.

Fonction dite de redistribution

L’État démocratique cherche en général à corriger la répartition initiale des revenus afin de réduire les inégalités. Il agit en conformité avec la vision que la société se fait de la Justice sociale.

Pour atteindre le résultat voulu, il dispose bien évidemment au premier chef de la fiscalité. Mais il peut également améliorer la situation des catégories sociales jugées a priori comme défavorisées en utilisant ses dépenses. Il peut
enfin combiner les deux.

Par exemple, en France, la politique d’aide aux handicapés passe par de multiples canaux qui mobilisent les dépenses au travers du versement de l’allocation aux adultes handicapés et la fiscalité puisque les entreprises qui n’emploient pas un certain quota d’handicapés doivent verser une somme compensatoire à l’Etat.

Fonction de stabilisation macro-économique

face à des chocs aléatoires qui éloignent l’économie de l’équilibre. C’est le rôle que les économistes keynésiens attribuent usuellement aux politiques monétaires et budgétaires.

Dans cette logique, l’État se donne comme objectif d’assurer une croissance économique équilibrée, c’est-à-dire de faire en sorte d’assurer le plein-emploi sans inflation et sans déficit extérieur. Cette fonction s’incarne dans la mise en œuvre de politiques monétaire et budgétaire visant à lisser les aléas conjoncturels.

Les objectifs de la politique économique

les objectifs de la politique économique sont des variables endogènes (déterminées par le fonctionnement de l’économie) ayant une influence directe sur le bien-être de la collectivité.

Il s’agit le plus souvent d’assurer la croissance économique la plus rapide possible compte tenu des contraintes légales. Depuis une vingtaine d années les préoccupations écologiques sont prises en compte.

La rapidité de la croissance compatible avec le développement durable, ne doit pas mettre en cause certains équilibres jugés fondamentaux : il faut que la population active soit employée avec un taux d’emploi élevé et un taux de chômage faible, il faut aussi que le niveau des prix n’augmente pas trop vite.

Le carré magique

Tous les gouvernements ont quatre objectifs principaux : la croissance économique, le plein emploi, la stabilité des prix et l’équilibre du commerce extérieur. C’est le carré magique.

En économie, le carré magique est une représentation graphique des quatre grands objectifs de la politique économique conjoncturelle d’un pays : la croissance ; le taux de chômage ; l’équilibre extérieur de la balance commerciale et la stabilité des prix.

C’est l’économiste keynésien Nicholas Kaldor qui en est à l’origine en 1960. C’est en rejoignant les quatre points, qu’on obtient un quadrilatère qui représente d’autant mieux une situation économique favorable que ce quadrilatère est proche du carré magique.

Il est qualifié de magique car irréalisable, du moins sur le long terme. A partir de ce carré magique se dégage deux relations importantes en macroéconomie :

La relation entre l’inflation et le chômage (courbe de Phillips). Si le taux de chômage est faible, le taux d’inflation serait élevée et vice-versa.

La relation entre la croissance économique et le chômage. Invariablement, plus la croissance est forte et plus le chômage baisse. Cependant, ces relations varient dans le temps. Elles ne sont donc pas stables au cours du temps.

Le diagramme comporte 4 axes permettant de suivre 4 objectifs.

Le « carré magique » de Nicholas Kaldor

la politique économique : fondements, fonctions et objectifs

La croissance du PIB (axe gradué de manière croissante de 0 à x % pour faire apparaître une amélioration des performances – pour tenir compte des conjonctures actuelles il faut graduer l’axe à partir d’une valeur négative puisque la croissance du PIB est parfois négative) ;

le taux de chômage (axe gradué en valeurs décroissantes, par exemple de 15 à 0 %, si on pense que 15% est la valeur maximum du taux de chômage) ; le taux d’inflation est gradué de la même manière (de 15 à 0 % et même des valeurs négatives si les économies considérées connaissent une déflation) ; le solde des échanges extérieurs rapporté au PIB (l’axe est gradué de – 3 ou 4 % pour aller jusqu’à + 3 ou 4 % ce qui revient à considérer qu’un excédent est une performance recherchée).

En réalité les représentations possibles sont nombreuses et il est essentiel de repérer la manière dont les axes sont gradués. La méthode la plus simple pour éviter les erreurs d’interprétation est de choisir une même forme de représentation en graduant les axes depuis le centre sauf pour les échanges extérieurs et en allant du pire au meilleur.

Le plein emploi

Par « plein emploi » il faut entendre le taux de chômage le plus faible possible, parce qu’il ne peut pas être nul. Il y a en permanence des destructions et des créations d’emplois et le passage des uns aux autres n’est ni automatique ni immédiat, Les structures de l’appareil productif et les institutions qui organisent le fonctionnement du marché du travail se traduisent par des rigidités plus ou moins importantes qui expliquent la présence permanente de décalages entre l’offre et la A) demande de travail.

Le taux de chômage incompressible est souvent désigné comme « taux de chômage structurel ». Chercher le plein emploi c’est rapprocher le taux de chômage effectif du taux de chômage structurel et essayer de réduire ce dernier autant qu’il est possible de le faire.

L’objectif de plein-emploi est socialement reconnu et certains responsables politiques ont parfois évoqué la possibilité d’inscrire le “droit au travail” dans une nouvelle déclaration des droits de l’homme (préambule de la Constitution de 1946).

Dès 1945, dans la Charte des Nations Unies, les États membres se sont engagés à agir, ensemble et individuellement, en vue de réaliser le plein emploi dans leurs économies respectives. En 1992 le Traité de Maastricht en son article 2, donnait pour mission à la Communauté européenne de « promouvoir […] un niveau d emploi élevé ».

Le Fédéral Reserve Act, modifié en octobre 1978, définit ainsi la mission de la Banque de réserve fédérale (FED) des États-Unis d’Amérique : « Maintenir en moyenne une croissance des agrégats monétaires et de la quantité de crédit compatible avec le potentiel de croissance de la production, de manière à tendre vers les objectifs suivants : un taux d’emploi maximum, des prix stables et des taux d’intérêt à long terme peu élevés. »

Si l’objectif de plein emploi est affiché par tous les gouvernements c est pour des raisons sociales (prendre en compte le sort de ceux qui veulent travailler) et économiques (ne pas utiliser tout le travail disponible c’est du gaspillage et une perte de bien être collectif).

La stabilité des prix

Stabiliser les prix c’est éviter l’inflation et éventuellement la déflation.

Si cet objectif a longtemps été moins surveillé que le plein emploi c’est parce qu’en économie fermée, l’inflation n’a pas toutes les implications observables en économie ouverte. La compétition internationale impose de réduire l’écart d’inflation avec les principaux partenaires commerciaux pour éviter de perdre des parts de marché.

Au plan interne l’inflation ne touche pas les différentes composantes de la population de la meme manière : les titulaires de revenus fixes (les rentiers) et plus généralement les prêteurs, sont affectés négativement, en revanche ceux qui peuvent indexer les revenus sur les prix et les emprunteurs tirent souvent un avantage de l’inflation car « l’inflation mange les dettes ».

Certains voient dans cette différence de situation la source de préférences politiquement affichées – la droite serait toujours pour la lutte contre l’inflation – la gauche y verrait davantage une contrainte à prendre en compte l’objectif prioritaire étani la lutte contre le chômage.

La construction de l’Union économique et monétaire a fait de la lutte contre l’inflation le seul objectif assigné en permanence à la Banque centrale européenne.

L’objectif macroéconomique en matière d’inflation se formule, et se mesure, dans les termes d’une valeur-cible de l’indice général des prix, exprimée en pourcentage de hausse annuelle de celui-ci. Dans le cas de la zone euro, la cible est fixé à 2%, ainsi lorsque le taux d’inflation observé se rapproche de ce seuil, la BCE doit prendre des mesures de politique monétaire pour réduire la croissance de la masse monétaire afin de ne pas alimenter les tensions inflationnistes.

Les équilibres

L’équilibre des transactions courantes

Les relations économiques entre résidents et non résidents influencent l’équilibre macroéconomique. Le solde des transactions courantes se traduit par des entrées ou des sorties de devises. Ces mouvements affectent les réserves de change et la formation du taux de change.

Lorsque la valeur des importations dépasse celle des exportations (déficit commercial) la monnaie nationale est moins demandée et son prix (en monnaie étrangère), que Ies économistes appellent son taux de change, va baisser. Cela rend plus coûteuses les importations si elles sont payées en monnaie étrangère et à l’inverse cela réduit la recette tirée des exportations.

Les résultats des résidents qui échangent avec des non résidents se détériorent.

L’équilibre des finances publiques

S’il est absurde de penser qu’un gouvernement prélève durablement plus qu’il ne dépense, un déficit budgétaire durable et important devient un handicap. Comme il faut bien financer le déficit les gouvernements concernés doivent emprunter ce qui signifie qu’ils doivent payer des intérêts.

On montre que si le taux de croissance du PIB est inférieur au taux d’intérêt, la dette publique augmente mécaniquement (inversement, si le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance du PIB, la dette diminue automatiquement).

Les critères du traité de Maastrict et du traité d’Amsterdam imposent aux gouvernements de la zone euro de respecter des seuils fixés pour l’ensemble des administrations publiques respectivement à 3% pour le rapport du déficit public au PIB et 60% pour le rapport de la dette publique au PIB.

La croissance

Parce que la croissance économique mesure l’augmentation durable du PIB par habitant elle est la condition de l’amélioration du niveau de vie si les prix augmentent moins vite que le PIB.

Ainsi c’est la croissance du PIB réel (le pouvoir d’achat du PIB) qui est recherchée. Un niveau de vie plus élevé élargit les choix des consommateurs et autorise des modifications du mode de vie.

Un survol rapide des sources de la croissance montre que l’intervention publique peut contribuer à en augmenter le rythme.

Pour produire plus il faut utiliser plus de travail et plus de capital, on parle dans ce cas de croissance extensive. Les pouvoirs publics peuvent influencer la quantité et la qualité du travail disponible en modifiant la législation sur le temps de travail. Ils peuvent former directement du capital (investissements publics) et soutenir l’investissement des entreprises (taux d’intérêt faibles, subventions…).

Une autre manière d’augmenter la production consiste à améliorer l’efficacité du travail et du capital, on parle alors de croissance intensive (agir sur la productivité du travail et du capital).

Les gouvernements peuvent conduire des politiques de formation, soutenir les dépenses de recherche développement, et l’innovation.

Toutes les études récentes montrent l’influence déterminante des investissements publics (éducation et infrastructure), des investissements privés en particulier en technologie de l’information et de la communication (TIC), des structures favorisant la mobilisation de l’épargne et de la stabilité des prix. Mais il s’agit des déterminants structurels de la croissance.

Les pouvoirs publics peuvent aussi souhaiter agir sur les évolutions conjoncturelles en pratiquant des politiques de relance en cas de récession ou de stabilisation quand l’inflation devient excessive.

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